改革！改革！

吴敬琏

中国经济社会矛盾几乎到了临界点

　　我在上世纪末期多次说过，在这种半统制经济、半市场经济的双重体制下，中国社会一直存在一个“向何处去”的问题。两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义的穷途。这样，中国经济发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。

　　在此基础上，20世纪和21世纪之交，大体形成了两种不同的社会经济取向：

　　第一种观点主张坚持市场化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除旧体制的遗存，建立基于规则的市场经济体制，或者称“法治的市场经济”。

　　第二种观点把“半统制、半市场”的体制看作一种可能的体制目标。2008年以来被炒得很热的“中国模式”就是这种观点的代表。它认为，中国经济能够在近二三十年中创造世界公认的优异成绩，根本原因正在于中国拥有一个强势的政府和具有强大控制力的国有经济。这种体制能够正确制定和成功执行国家战略，不但中国应该继续坚持现有体制，世界各国也应该学习和借鉴。

　　在前面两种社会力量展开对战、而社会实际生活中权贵资本主义的影响日益显化的情况下，第三种社会力量公开亮出了回到改革开放前旧路线和旧体制的主张。他们认为，目前中国遇到的种种问题，不管是腐败猖獗、分配不公，还是看病贵、上学难，甚至国有资产流失、矿难频发都是市场化改革造成的。

　　事实上，当前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的正当不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。

　　中国几千年的历史，一直在“起义——新王朝——新的暴政——再起义”的历史怪圈里轮回。在1949年人民共和国建立时，我们许多人都认为，问题已经得到彻底的解决，历史的“周期律”将不再重复。但是事与愿违，革命取得胜利18年后，中国又卷入“文化大革命”的内乱中。

　　为什么激进的革命道路没能带来人民的福利，带来社会的进步？

　　古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了惊人的成绩，但是，中国离建成富裕、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近年来，由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对于这些矛盾的由来做出不同的解读，提出不同的解救之策。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间争辩趋于激化的时刻，如何防止各种极端派的思潮撕裂社会，造成两端对立，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。

　　近代经济社会结构的变化，使中间力量主导社会发展趋向成为可能。新中等阶层成为追求自由、平等和社会和谐的中坚力量。目前，主要由专业人员组成的新中等阶层，正在中国迅速壮大。假以时日，随着新中等阶层的发展壮大，我们完全有可能跳出所谓中国历史的“周期律”、走上建设现代中国的道路。

　　正如波兰改革派经济学家科尔奈所言，自由而切实的讨论，是改革成功的必要条件。如果目前各种社会思潮能够在理性的平台上充分争论，对于推动中国实行平稳的社会转型，将是很有帮助的。

　　但是，为什么会出现不同诉求都趋于极端化的情况呢？从根本上来说，是由于在中国社会中积累起许多社会矛盾。中国过去30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神，可是近年来靠的是政府和国有企业“控制力”的加强，中国经济社会矛盾几乎到了临界点。如果不能靠稳健有序的改革主动消弭产生这些矛盾的根源，各种极端的解决方案就会赢得愈来愈多人的支持。

　　所以，中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道，在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说，要排除特殊利益的干扰，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督。除此之外别无他途。因为近年来中国改革处于停滞状态，所以当务之急是重启改革议程，切实推进经济改革和政治改革。

　　建立和健全竞争性的市场体系

　　在经济体制方面，进一步改革的核心问题，仍然是建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用。

　　从中国的现实情况看，对平等竞争市场的威胁主要来自两个方面：第一，国有经济对一些重要产业的垄断；第二，政府对市场的过度干预。改革也要从这两个方面着手进行。

　　对于国有企业的垄断，治本之策是继续推进国有经济有进有退的布局调整。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到盈利性的企业中去，与民争利。这种情况是不正常的。应当坚持1997年中共十五大决定的方针，国有经济逐步从一般性的竞争性部门退出。

　　政府的基本职责是提供公共品。目前许多公共品供给出现了严重的短缺。例如，社会保障基金、公租房建设都有很大缺口。这些正是据称为“全民所有”的国有资本用得其所的地方。多年前就有过这样的建议，应当将万亿元的国有公司股权划拨到全国社保基金理事会，用以归还国家对老职工的社会保障欠账，“做实”他们的个人账户。

　　近年来，经济学家还提出了一些值得认真研究、择优采纳的好建议。例如陈清泰教授建议实行国有资产的资本化，并将现在滞留于一般产业的国有资本的30%、或许50%划转到社会保障和其他公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。我赞成陈清泰教授的建议。为了实施该建议，可以建立特殊的法定机构来配置和管理国有资本。并对它们的运营状态进行监督。

　　国有企业改制的情况，有的国家和地区法制比较健全、社会监督比较有力，或者采取的办法比较得当，国有经济改革的效果就比较好。因此，应当要求和督促政府负起责任来，采取一切手段防止一些人利用权力在国有经济的改革过程中蚕食和鲸吞公共财产，避免出现财产初始占有的两极分化。

　　对于垄断性国有企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当改革为股权多元化的公司。与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。

　　多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础，应更加注意不要按照所有制的性质把企业分成三六九等，而要对它们一视同仁。

　　完善反垄断立法和加强反垄断执法，是改善中国市场制度必须解决的一个紧迫问题。

　　从反垄断立法方面说，2007年的《中华人民共和国反垄断法》虽然保留了有关行政垄断的章节，即第五章《滥用行政权力排除、限制竞争》，但是它只把违法行为的范围限定在“滥用行政权力”，又把“滥用”的范围限定在“妨碍商品在地区之间的自由流通”，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。

　　与此同时，对于违反《反垄断法》的经济性行政垄断行为，是由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发展与改革委员会等反垄断执法机构进行调查处理的，而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法，却是“由上级机关责令改正”。即行政机关“责令”自己管辖的企业去“改正”由自己制定的规章或自己发布的指令所导致的违法行为，所以，在中国行政性垄断泛滥成灾，也就没有什么可奇怪的了。

　　为了制止垄断危害社会主义市场经济的正常运作，除了坚定不移地进行国有资本的布局调整和国有企业的改革以外，还必须坚定不移地进行反垄断的司法改革：第一，修改《反垄断法》或另立针对造成行政性垄断的党政机关的《反行政垄断法》；第二，设立超越于党政机关之上的反垄断执法机关，不但负责处理经济性垄断案件，还应负责处理行政性垄断案件；第三，由于行政性垄断通常与行政机关的不当行为有关，因此应当修订行政法，授予法院监督政府行为，纠正不当行政作为的权力。

　　建立法治、推进民主和实行宪政

　　中国要建立什么样的政治体制？我认为，这里包含三方面的内容：建立法治、推进民主和实行宪政。

　　在历史上，法治和民主二者的进程是有先有后的。以英国为例，1216年的《大宪章》开始了法治的进程，而1688年的“光荣革命”才是建立民主制度的开端。但是更重要的是，二者相互依存，确立民主制度才是实行法治的根本保障。

　　中国所要选择的民主，只能是宪政民主。宪政的要义在于，每一个行使权力的主体都要受到一定的制约，不允许任何至高无上、不受约束的权力主体存在。因此，宪政民主要求权力制衡，因而比较容易防止个别人篡夺公共权力，保证主权在民真正得到实现。

　　从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易取得成效的。而且，当前人们对于建立法治的要求非常迫切。

　　中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

　　可是，由于这一体系极不完善，“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在这样的环境下，企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。

　　为了建立法治，需要在以下三方面加强工作。

　　第一，要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念。

　　第二，建立符合公认的基本正义的法律体系。

　　《宪法》的主要内容和功能则是进行权力的配置：它一方面要确立公民的基本权利，保证这些权利不受侵犯；另一方面要划定政府的权限范围，防止政府侵犯公民权利。

　　在法治的条件下，法律必须具有透明性。即立法过程要有公众的广泛参与，法律要为公众所周知，法律应当适用于全社会的一切行为主体，保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期，从而安心发展自己的事业。

　　第三，实现法官的独立审判和公正执法。

　　由于政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。

　　在我看来，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。

　　一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦的努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的问题有以下几个：

　　第一，确保公民的基本权利不受侵犯。现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家作主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。  

　　第二，政府要严格遵守《宪法》和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。

　　近年来，全国人民代表大会和国务院制定了一系列限制政府行政权力的法律法规，现在的问题是如何保证这些法律法规得到切实的执行。

　　第三，完善基层选举制度，逐步扩展民主。

　　第四，培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。提高民间社会的自组织能力，放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样，才有可能真正出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，实现经济、政治、文化的全面繁荣。

　　作为封建专制传统比较多、民主法治传统很少的国家，中国建立实行宪政、民主和法治的市场经济，是一项十分伟大然而极其艰巨的任务。

　　最近30年，中国在正确的方向上有了历史性进步，但是改革仍未过大关，未来的道路也不会平坦。在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富裕、民主、文明的现代国家。(摘自《读者》2012.23)